อนาคตนโยบายสาธารณะ เพื่อประเทศไทยที่ดีกว่า
(คำอภิปรายในการสัมมนาทางวิชาการ เรื่อง “อนาคตนโยบายสาธารณะ เพื่อประเทศไทยที่ดีกว่า” จัดโดย สำนักงานพัฒนานโยบายสาธารณะ (สพน.) หรือ Pubic Policy Development Office (PPDO) สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เมื่อ 19 ธ.ค. 2548 ณ โรงแรมสยามซิตี้ กรุงเทพมหานคร)
การพัฒนานโยบายสาธารณะ มีประเด็นให้พิจารณาได้หลากหลาย โดยปกติเราก็จะเริ่มจากสิ่งที่เห็นชัดๆอย่างน้อย 2 ส่วนคือ ส่วนของกระบวนการ กับ ส่วนของสาระ กล่าวคือ การพิจารณานโยบายสาธารณะไม่ได้สำคัญที่ตัวสาระเท่านั้น แต่สำคัญที่กระบวนการด้วย เช่น กระบวนการมีส่วนร่วม กระบวนการปรึกษาหารือ กระบวนการใช้ปัญญา ใช้ความรู้ เป็นต้น แต่การพัฒนานโยบายสาธารณะ เป็นเรื่องใหญ่และสลับซับซ้อน มีแง่มุมให้พิจารณาได้หลายอย่าง ซึ่งผมจำแนกได้เป็น 6 หมวดด้วยกัน ดังนี้
หมวดที่ 1 บริบทใหญ่ ในการคิดนโยบายสาธารณะ บริบทใหญ่มีความสำคัญ หมายถึงบรรดาปัจจัยทั้งหลายที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องรัฐธรรมนูญ กฎหมาย วัฒนธรรม ทัศนคติ ฝ่ายต่างๆในสังคม ฝ่ายการเมือง ฝ่ายรัฐบาล สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หน่วยราชการ กระทรวง กรม องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ ภาคธุรกิจ ภาคประชาสังคม ภาคประชาชน นักวิชาการ นักคิด สื่อมวลชน และสื่อต่างประเทศ หรือนานาชาติ เป็นบริบทที่ต้องคำนึงถึงตั้งแต่ต้น แล้วบริบทเหล่านี้อะไรอยู่ตรงไหน มีความสำคัญอย่างไร มีอิทธิพลอย่างไร ทั้งในเชิงเหตุหรือในเชิงผลลัพธ์ กับเรื่องนโยบายสาธารณะ ถ้าได้คำนึงถึงสิ่งเหล่านี้ให้มากพอน่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญ
หมวดที่ 2 การจัดการองค์กร องค์กรที่ได้รับมอบหมายให้เป็นประดุจเสนาธิการในเรื่องของนโยบายสาธารณะก็คือ สพน. หรือสำนักงานพัฒนานโยบายสาธารณะ การจัดการองค์กรที่เกี่ยวข้องในเรื่องนโยบายสาธารณะ หน่วยงานนี้สังกัดที่ไหน มีบุคลากรอย่างไร ใช้งบประมาณจากไหน เป็นประเด็นสำคัญ ขณะเดียวกัน จะเกี่ยวกับการจัดการองค์กรที่กว้างออกไปด้วย เป็นต้นว่า เรามีคณะกรรมาธิการต่างๆในรัฐสภา ระบบรัฐสภาไทยยังไม่ค่อยได้มีบทบาทอย่างชัดเจนในเรื่องการกำหนดนโยบายสาธารณะ ต่างกับในบางประเทศที่ระบบรัฐสภามีบทบาทอย่างสำคัญ ตัวอย่างเช่นประเทศสวีเดน จะพัฒนานโยบายด้านสุขภาพของประเทศ หรือ “สุขภาวะ” ของประชาชน รัฐสภาเขาก็ตั้งคณะกรรมาธิการขึ้น มีผู้แทนจากทุกพรรคการเมือง แล้วดำเนินการโดยให้ภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วมสูง ทั้งภาคราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนทั่วไป ใช้กระบวนการรับฟังความคิดเห็นและการศึกษาพิจารณาในรูปแบบต่างๆเป็นเวลาถึง 3 ปี หลังจาก 3 ปี จึงสรุปมาเป็นนโยบาย ส่วนหนึ่งของนโยบายคือการออกกฎหมาย และการตั้งหน่วยงาน ซึ่งก็ผ่านรัฐสภาเป็นที่เรียบร้อย จะเห็นได้ว่ากระบวนการของเขาต่างจากประเทศไทย มีระดับความสำคัญต่างกัน พอเขาออกกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมสุขภาพ เขากำหนดเป็นเงื่อนไขสำคัญในการส่งเสริมสุขภาพโดยเงื่อนไขสำคัญข้อที่ 1 ระบุว่า บรรดานโยบายสาธารณะทั้งหลายต้องใช้กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงจะช่วยให้ได้นโยบายที่เรียกว่า “Healthy Public Policy” หรือนโยบายที่เอื้อต่อสุขภาวะ ตัวอย่างนี้ชี้ให้เห็นว่าเรื่องนโยบายสาธารณะมีความสลับซับซ้อน เกี่ยวพันในหลายมิติ หลายองค์ประกอบ
หมวดที่ 3 บรรยากาศในสังคม บรรยากาศที่เกี่ยวเนื่องกับบุคลิก ทัศนคติของผู้ที่เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็น ผู้นำ รัฐบาล ข้าราชการ นักการเมือง นักวิชาการ สื่อมวลชน นักปฏิบัติการสังคม ทำให้เกิดบรรยากาศ เกิดความรู้สึก เกิดทัศนคติในสังคมอย่างใดอย่างหนึ่ง เหล่านี้มีความสำคัญต่อกระบวนการและสาระของการกำหนดนโยบายสาธารณะด้วย
หมวดที่ 4 กระบวนการของนโยบายสาธารณะ คุณหมอประเวศพูดถึงกระบวนการทางปัญญา ทางสังคม ทางศีลธรรม ผมเห็นว่าต้องมีกระบวนการทางการเมืองเข้าไปด้วย เพราะนั่นคือ กระบวนการในการตัดสินใจ และกระบวนการการบริหารจัดการหลังจากนั้น
เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน อาจารย์บวรศักดิ์ พูดว่าต้องมีส่วนร่วมที่ดี ที่เหมาะสม ตรงนี้ก็เป็นเรื่องของการใช้วิจารณญาณอีกเหมือนกันว่าอะไรดีอะไรเหมาะสม ประชาชนมีหลายสถานะ มีส่วนร่วมในฐานะอะไร ในฐานะเจ้าของหรือฐานะลูกค้า ในฐานะผู้ร่วมปฏิบัติหรือในฐานะผู้รับบริการ บางอย่างประชาชนรับบริการแต่บางอย่างร่วมปฏิบัติ บางอย่างอาจรู้สึกว่าเป็นเสมือนลูกค้า แต่โดยรวมแล้วควรถือว่าประชาชนเป็นเจ้าของประเทศ เจ้าของสังคม ซึ่งการมีส่วนร่วมในฐานะลูกค้ากับมีส่วนร่วมในฐานะเจ้าของจะต่างกัน ตรงนี้ก็ถือว่ามีความสำคัญคือเรื่องของกระบวนการ
หมวดที่ 5 สาระของนโยบาย ตัวสาระของนโยบายเป็นเรื่องกว้างขวางลึกซึ้ง และซับซ้อนมาก นโยบายมีเยอะไปหมด สาระจะเป็นอย่างไร การพิจารณาสาระควรจะเป็นอย่างไร มีเรื่องของการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม ที่เรียกว่า “EIA” ซึ่งเดี่ยวนี้ขยายความมาเป็น “Strategic environmental impact assessment” (SEIA) คือพิจารณาประเด็นที่กว้างมากขึ้น หรืออาจมีการทำ HIAได้แก่ “Health Impact Assessment” ซึ่งคำนึงถึงผลกระทบต่อความเป็นสุขหรือสุขภาวะของประชาชน ซึ่งถ้าทำแล้วก็จะนำไปสู่สิ่งที่เรียกว่า “HPP” คือ “Healthy Public Policy” จะเห็นได้ว่า ตัวสาระนี้มีมากมายเหลือเกิน เพราะนโยบายนั้นมีหลายระดับด้วย
หมวดสุดท้ายคือ “การบริหารนโยบาย” ตรงนี้อาจรวมไปถึง สิ่งที่ควรเกี่ยวข้องในทุกขั้นตอนหรือทุกมิติ ของนโยบายสาธารณะ นั่นคือ เรามีแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐอยู่ในรัฐธรรมนูญ จะเข้ามาเป็นฐานของนโยบายอย่างไร เรามีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีการประกาศนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน มียุทธศาสตร์ที่รัฐบาลประกาศเป็นระยะๆ มีวาระแห่งชาติ และมีมาตรการอีกมากมาย ที่อาจจะเกิดขึ้นพร้อมกับการเริ่มต้นของรัฐบาล และตามมาอีกในการประชุม ครม. ก็อาจมีนโยบายเพิ่มเติม
สิ่งเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ทำให้เกิดประเด็นในเรื่องของการบริหารนโยบาย จะบริหารอย่างไร จะเกี่ยวพันอย่างไร “สพน.” เข้าไปมีส่วนตรงไหน คงไม่ใช่เป็นหน่วยงานที่จะเป็นจ้าวแห่งการกำหนดนโยบาย แต่เป็นกลไกหนึ่งเท่านั้นเอง แล้วกลไกอื่นๆอย่างกระทรวงต่างๆ นี่ก็ควรต้องมีนโยบาย ซึ่งเขามีหน่วยเสนาธิการที่เรียกว่าสำนักนโยบายและแผน ควรมีบทบาทและดำเนินการอย่างไร ทั้งหมดนี้เป็นประเด็นที่ควรพิจารณา
นอกจากการมองนโยบายสาธารณะภายใต้ 6 หมวดดังกล่าวมาแล้ว เรายังสามารถพิจารณาเรื่องนโยบายสาธารณะใน 4 มิติ ดังต่อไปนี้
มิติที่ที่หนึ่ง การจัดหมวดหมู่ของนโยบายสาธารณะ ซึ่งสามารถจัดได้เป็น 4 หมวดใหญ่ ได้แก่
หมวดที่ 1 นโยบายเชิงเศรษฐกิจ เศรษฐกิจหมายความรวมถึงรายได้ การทำมาหากิน ความเป็นอยู่ ปัจจัย 4 การแก้ปัญหาความยากจน เฉพาะการแก้ปัญหาความยากจนก็ถือเป็นนโยบายใหญ่มาก กว้างขวางซับซ้อนมาก เกี่ยวข้องกับหน่วยงานแทบทุกหน่วยงาน และมีพลวัตสูง
หมวดที่ 2 นโยบายด้านสังคม ซึ่งรวมถึงเรื่อง ประชากร การศึกษา สุขภาวะ จิตใจ วัฒนธรรม คุณธรรม จริยธรรม ศีลธรรม สำหรับคุณธรรม จริยธรรม ศีลธรรมจะแยกออกต่างหากไม่ได้ คุณธรรม จริยธรรม ศีลธรรม แทรกเข้าไปทุกเรื่อง อยู่ในเรื่องสังคม ในเรื่องเศรษฐกิจ ในเรื่องการเมืองการปกครอง ในเรื่องสิ่งแวดล้อม ในเรื่องโครงสร้างพื้นฐาน ฉะนั้นถ้าเราให้ความสำคัญกับเรื่องคุณธรรม จริยธรรม ศีลธรรม ก็ต้องดูด้วยว่าแทรกเข้าไปในเรื่องต่างๆอย่างไร
หมวดที่ 3 นโยบายด้านการเมืองการปกครอง รัฐธรรมนูญเขียนไว้ว่า รัฐบาลต้องมีนโยบายพัฒนาการเมือง ต้องมีแผนพัฒนาการเมือง แต่เรายังไม่ค่อยเห็น คำว่าพัฒนาการเมืองต้องรวมถึงการพัฒนา “ระบบ” การเมืองการปกครอง รวมถึงเรื่องธรรมาภิบาล เรื่องความสุจริต ความโปร่งใส ตลอดจนความมั่นคงยั่งยืนพร้อมกับการ “อภิวัฒน์” ของระบบการเมืองการปกครอง
หมวดที่ 4 นโยบายด้านโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งแวดล้อม โครงสร้างพื้นฐานคือที่คนสร้างขึ้น สิ่งแวดล้อมคือที่ธรรมชาติสร้าง แล้วเกิดการเปลี่ยนแปลงไปตามเหตุปัจจัยต่างๆ
มิติที่สอง ผมว่าสำคัญ คือ มิติว่าด้วยการก่อเกิดนโยบาย ในปัจจุบัน แม้ยังไม่คิดเรื่องใหม่ ก็มีนโยบายอยู่แล้วเยอะมาก ถ้า สพน. จะค้นมาดูว่ามีอะไรบ้าง จัดหมวดได้อย่างไร เกาะเกี่ยวกันอย่างไร ทำมาแล้วแบบไหน ได้ผลขนาดไหน แนวโน้มข้างหน้าจะเป็นอย่างไร ถ้าจะพัฒนาหรือบริหารให้ดีขึ้นควรทำอย่างไร จะเห็นว่านโยบายที่มีอยู่อาจจะเพียงพอแล้ว ถ้าทำให้ดีขึ้น โดยไม่ต้องคิดนโยบายใหม่ แต่มุ่งทำนโยบายที่มีอยู่ให้ดีขึ้น ซึ่งต้องคิดว่าจะทำอย่างไร จะเปิดโอกาสให้หรือชวนคนมามีส่วนร่วมในนโยบายที่มีอยู่แล้วให้มากขึ้นและดีขึ้นได้อย่างไร เช่นเรื่องความยากจนนี่นะครับชวนคนมามีส่วนร่วมได้เยอะเลย จะลงไปถึงรากแค่ไหนก็ได้ ฉะนั้นการก่อเกิดนโยบายซึ่งรวมถึงการใช้วิธีสานต่อจากนโยบายที่มีอยู่แล้วนี้ ผมว่าสำคัญมาก
ขณะนี้เราใช้คำว่าวาระแห่งชาติกันมาก ที่ท่านนายกฯหรือรัฐบาลนี้กำหนดไว้แล้วก็มีตั้งหลายเรื่อง วาระแห่งชาติคือ Superนโยบาย หรือนโยบายที่สำคัญมากนั่นเอง ดังนั้นวาระแห่งชาติที่มีอยู่แล้วจึงสำคัญ ขณะเดียวกันก็ยังมีนโยบายสำคัญที่กำลังจะเกิด ได้แก่ แผนฯ 10 เป็นต้น นอกจากนั้นยังอาจมีนโยบายที่คิดระยะยาวออกไป หรือที่คิดใหม่เลย คิดแบบฐานศูนย์ เช่น ต้องการให้ประเทศไทยในอีก 50 ปีเป็นอย่างไร แล้วคิดย้อนกลับมา เป็นนโยบายสำคัญที่จะนำไปสู่สภาพอันพึงปรารถนานั้น นี่ก็เป็นอีกวิธีหนึ่งที่จะมองเรื่องการก่อเกิดนโยบาย
มิติที่สามคือ ระดับของนโยบาย นโยบายไม่ใช่ว่าต้องเป็นระดับชาติอย่างเดียว แต่อาจมีทั้งระดับชาติ ระดับจังหวัด ระดับท้องถิ่น สำหรับประชาชนทั่วไป นโยบายระดับท้องถิ่นสำคัญมาก เราจะทำอย่างไรให้ทั้งกระบวนการและสาระของนโยบายทั้งระดับชาติ ระดับจังหวัด และระดับท้องถิ่น ดีขึ้นด้วยประการทั้งปวง นี้เป็นเรื่องสำคัญด้วยเช่นกัน โดยเฉพาะนโยบายระดับท้องถิ่น ควรได้รับความสำคัญเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันเป็นอันมากทีเดียว
มิติสุดท้าย มิติที่สี่ คือ การบูรณาการทั้งหมด ให้ผสมกลมกลืนและดำเนินไปได้อย่างดีที่สุด
สรุปแล้ว ที่ผมเสนอมา เป็นทั้งเชิงการตั้งประเด็นและเชิงข้อเสนอแนะบางประการให้กับทาง สพน. สำหรับประเด็นเรื่องคุณธรรม จริยธรรม คุณหมอประเวศได้ให้ความสำคัญมากถึงกระบวนการทางศีลธรรม ศีลธรรมจะเป็นทั้งกระบวนการ และเป็นทั้งเนื้อหาสาระ ถ้าใช้กระบวนการทางศีลธรรมแปลว่า ในกระบวนการเอง มีความโปร่งใส ความสุจริต ความเป็นธรรม ความเคารพในคุณค่าของมนุษย์ เป็นต้น การที่ให้คนเข้ามีส่วนร่วมอย่างเหมาะสมและครบถ้วนกระบวนความในการกำหนดและบริหารนโยบายสาธารณะ ถือเป็นกระบวนการทางศีลธรรมด้วย เพราะบ่งบอกถึงว่า คนที่เป็นเจ้าของและเกี่ยวข้อง มามีส่วนร่วมกันทั้งหมด ทุกคนทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องได้มีบทบาท ได้รับการดูแลด้วยความโปร่งใส ด้วยความใจกว้างที่จะรับฟังทุกฝ่าย และในหลากหลายวิธี เช่น ให้โอกาสมีส่วนร่วมทั้งในห้องและนอกห้อง คือถ้าไม่เปิดโอกาสนอกห้องด้วย คนบางฝ่ายบางส่วนจะรู้สึกอึดอัด กระบวนการที่เป็นศีลธรรม คือ กระบวนการแห่งความถูกต้อง และการอยู่ร่วมกันด้วยดี กระบวนการนโยบายสาธารณะจึงควรเป็นกระบวนการทางศีลธรรมด้วยเสมอ ส่วนศีลธรรมในฐานะเป็นสาระของนโยบายนั้น นโยบายทุกนโยบาย จะมีมิติหรือองค์ประกอบที่ไปเกี่ยวพันกับศีลธรรมทั้งสิ้น เพราะนโยบายสาธารณะที่ดีจะต้องนำไปสู่ความอยู่เย็นเป็นสุขในการอยู่ร่วมกัน ซึ่งต้องอาศัยศีลธรรมเป็นปัจจัยหลัก ฉะนั้นเรื่องศีลธรรมจึงเป็นเรื่องสำคัญ เห็นด้วยกับคุณหมอประเวศ
สำหรับที่พาดพิงถึงศูนย์คุณธรรม ซึ่งผมเป็นประธานอยู่ ขอเรียนว่าศูนย์คุณธรรม หรือเรียกเต็มๆว่า “ศูนย์ส่งเสริมและพัฒนาพลังแผ่นดินเชิงคุณธรรม” เป็นหน่วยงานใหม่ เพิ่งเกิดขึ้น เราดำเนินงานโดยพยายามจัดให้มีกระบวนการมีส่วนร่วมเยอะๆ เช่น เมื่อเร็วๆนี้ได้จัดสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติและตลาดนัดคุณธรรม คนมาร่วมมาก มีความเห็นค่อนข้างอิสระ สรุปเป็นแนวทาง 10 ข้อ ซึ่งได้นำเสนอต่อท่านนายกฯด้วย และท่านนายกฯก็กรุณารับแล้วบอกว่าขอให้ไปทำ Road map ให้ละเอียดขึ้น และถ้ามีอะไรให้ช่วยขอให้บอก ซึ่งต่อมาทางเราได้มีโอกาสเสนอขอให้ท่านนายกฯช่วยสนับสนุน 2 เรื่อง เรื่องแรกคือเรื่องสื่อ สื่อของรัฐควรจะมีส่วนช่วยในการสร้างคุณธรรมความดีในสังคม เรื่องที่สองคือ การส่งเสริมการเป็นอาสาสมัคร หรือ “จิตอาสา”ถ้าคนมีจิตอาสาจะคิดในทางดี คิดเพื่อผู้อื่นและเพื่อส่วนรวม โดยเฉพาะเราได้เสนอว่ารัฐบาลควรส่งเสริมให้ข้าราชการเป็นอาสาสมัคร เพราะบทบาทและพฤติกรรมของข้าราชการมีอิทธิพลต่อสังคมมาก ถ้าข้าราชการทำดีจะมีอิทธิพลต่อทัศนคติและพฤติกรรมของสังคมในวงกว้าง คนจะถือเป็นแบบอย่างและคิดดี พูดดี ทำดี กันมากขึ้น
ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม
12ก.ย. 49
อ้างอิง
บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย นาย ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม ใน ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม
เว็บไซต์ ต้นฉบับ https://www.gotoknow.org/posts/49669