ปฏิรูปการคัดหาและแต่งตั้ง กรรมการรัฐวิสาหกิจ
(บทความ จาก นสพ.มติชน ฉบับวันที่ 25 ตุลาคม 2549 เขียนโดย นวพร เรืองสกุล)
คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจถูกยกขึ้นมาทบทวนทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนอำนาจทางการเมือง
กระแสการเปลี่ยนแปลงมักเกิดขึ้นในรัฐวิสาหกิจที่มีข่าวกระเส็นกระสายมาก่อนว่า กรรมการที่ได้รับแต่งตั้งในครั้งที่ผ่านมา เป็นตัวแทนของกลุ่มอำนาจที่เพิ่งผ่านพ้นอย่างชัดเจน (เมื่อกล่าวถึงรัฐวิสาหกิจในที่นี้ ใช้คำในความหมายกว้างที่รวมถึงกิจการอื่นๆ ที่ตั้งโดยเงินภาษีอากรของประเทศด้วย)
แต่ไม่ใช่ว่าผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยรัฐบาลที่ผ่านพ้นทุกรัฐบาล จะถูกตั้งข้อสงสัย หรือร้อนๆ หนาวๆ กับการเปลี่ยนแปลงกันทุกคน บางคนอยู่ต่อมาด้วยดี ซึ่งก็มักเป็นคนที่มีคุณสมบัติและการวางตัวรวมทั้งได้แสดงบทบาทกรรมการจนเป็นที่ยอมรับของบุคคลที่เกี่ยวข้องในรัฐวิสาหกิจนั้นๆ (อาจจะมีคนที่ปรับเปลี่ยนท่าทีเก่ง สามารถกลมกลืนไปได้กับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงปนอยู่บ้าง)
ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับการเปลี่ยนคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจยกแผง ไม่เห็นด้วยกับการที่ต้องมีกรรมการรัฐวิสาหกิจบางแห่งต้องถูก “บีบ” ให้ลาออก เมื่อมีการเปลี่ยนอำนาจทางการเมือง เพราะเมื่อมีความปั่นป่วนในระดับยอดสุดขององค์กร นโยบายภายในของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ จะขาดความต่อเนื่อง และบางครั้งทำให้การดำเนินธุรกิจต้องชะงักไปชั่วคราว
แต่ผู้เขียนก็ไม่เห็นด้วยกับการรักษาคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่มีอยู่ในเวลานี้
การตั้งกรรมการแบบพวกใครพวกมัน จะมีความสามารถและความเหมาะสมกับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ หรือไม่ ไม่ใช่เรื่องสำคัญ ตรงนี้ต่างหากที่เป็นต้นตอของปัญหา และทำให้เกิดการเปลี่ยนล้างบางบ่อยๆ
การตั้งคนรู้จักเป็นกรรมการไม่ใช่เรื่องเสียหาย ถ้าคนๆ นั้นมีความสามารถจริง ความรู้สึกเป็นคะแนนบวกเสียอีก แต่ถ้าตั้งคนรู้จักที่ไม่มีความรู้ และไม่ใช่เพื่อให้เป็นประโยชน์ต่องานของรัฐบาลที่ไปเกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ หรือไม่รู้ว่าจะทำงานให้รัฐวิสาหกิจที่ตั้งเข้าไปได้หรือไม่ เหล่านี้เป็นสิ่งที่ทำให้คนทั่วไปมองเห็นว่าการตั้งนั้นๆ ไม่เหมาะสม
ในเมื่อรัฐบาลกำลังมีความตั้งใจและปฏิรูปการเมือง สังคม และวิธีบริหารเศรษฐกิจกันแล้วใคร่ขอเสนอให้ช่วยกันปฏิรูปวิธีการแต่งตั้งคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเสียด้วย เพื่อให้ได้คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจอย่างเป็นระบบขึ้น และเพื่อให้ไม่ต้องรื้อคณะกรรมการทั้งคณะทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนผู้กุมอำนาจการเมือง
ในการคัดหากรรมการในกิจการทั่วไป ต้องคำนึงถึงจำนวนกรรมการที่มาของกรรมการและคุณสมบัติของกรรมการ ประเด็นสำคัญที่แฝงอยู่เบื้องต้นก็คือการจัดส่วนให้ลงตัวระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ จึงจะได้การทำงานที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลกันพอสมควร
คุณสมบัติเบื้องต้นของกรรมการคือ มีความเป็นอิสระจากการครอบงำ โดยที่คณะกรรมการเข้าใจตรงกันว่า ผลงานที่ต้องรับผิดชอบคือ ความเจริญก้าวหน้าของกิจการที่ตนเป็นกรรมการอยู่ กรรมการทุกคนมีความรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติงานตามหน้าที่ มีความรู้ความเข้าใจในการดำเนินธุรกิจอย่างดี และมีเวลาเพียงพอในการดูแลการดำเนินธุรกิจ และติดตามการดำเนินงานของบริษัทได้
ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอว่า เราควรจะคิดแบ่งสรรกรรมการในแต่ละรัฐวิสาหกิจเสียใหม่ให้เป็นหลักเป็นเกณฑ์ เพื่อใช้เป็นแนวปฏิบัติต่อไป
จำนวนกรรมการ ปกติจะมีกำหนดไว้ชัดเจน โดยส่วนมากมักจะต้องระวังไม่ให้มากเกินไป (เกินไปมักหมายถึงเกิน 12-15 คน)
ที่มาของกรรมการ กรรมการรัฐวิสาหกิจน่าจะแบ่งที่มาออกเป็นส่วนต่างๆ ได้ ดังนี้
ก. กรรมการที่มาโดยตำแหน่ง ควรจำกัดจำนวนไว้ให้เป็นข้างน้อยมากๆ
ข. กรรมการที่มาโดยการแต่งตั้ง แบ่งเป็นการแต่งตั้งของหัวหน้ารัฐบาล (หรือผู้ที่รัฐบาลมอบหมาย) การแต่งตั้งของรัฐสภา ของพรรคฝ่ายค้าน ฯลฯ ตามแต่จะกำหนด (ซึ่งไม่ได้หมายความว่าจะต้องให้สมาชิกเท่านั้นได้สิทธิเป็นกรรมการ แต่หมายถึงการให้โควต้าสิทธิในการแต่งตั้งกรรมการ) ในการกำหนดส่วนของรัฐบาลนั้น อาจจะเลือกได้อีกหลายวิธี เช่น
(1) การแต่งตั้งบุคคล โดยระบุให้ต้องคัดเลือกมาจากสถาบัน สมาคม หรือองค์กรที่กำหนด ซึ่งผู้แต่งตั้งอาจจะคัดเลือกเอง หรือให้สมาคมต่างๆ เป็นผู้เสนอชื่อมาให้พิจารณาก่อนก็ได้
(2) การแต่งตั้งบุคคลโดยไม่ระบุที่มา แต่ระบุอาชีพ
(3) การแต่งตั้งบุคคลตามความพอใจ
ใน 3 วิธีนี้จะเลือกใช้บางวิธีหรือใช้ทั้ง 3 วิธีก็ได้
ค. การให้บุคคลกลุ่มต่างๆ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งภายนอกและภายในองค์กร ได้มีโอกาสเลือกผู้เข้ามาเป็นตัวแทนโดยตรง หรือให้องค์กรเฉพาะด้าน เช่น สมาคมวิชาชีพต่างๆ คัดเลือกแล้วเสนอชื่อตัวแทน
การแต่งตั้งในลักษณะตามข้อ ข.ข้างต้น รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย ท่านหนึ่งเล่าให้ฟังว่า ท่านเคยทำเมื่อท่านได้รับมอบหมายจากคณะรัฐบาลให้คุมงานการเคหะแห่งชาติ
ท่านเล่าว่าท่านกำหนดเองว่าต้องการ สถาปนิก วิศวกร นักกฎหมาย และนักการเงินอย่างละคน
ท่านได้ขอชื่อมาจากแหล่งชำนาญการเฉพาะ คือสมาคมสถาปนิกสยาม สมาคมวิศวกรรมสถานฯเสนอชื่อสถาปนิกและวิศวกรมา นักกฎหมายขอความร่วมมือไปทางศาล และทางด้านการเงินได้ติดต่อกับธนาคารกรุงเทพฯ ซึ่งท่านรู้จักให้ส่งผู้ชำนาญด้านการเงินไปเป็นกรรมการ
ในการแต่งตั้งครั้งนั้นท่านไม่ได้เลือกตัวบุคคลด้วยตนเองเลยแม้แต่คนเดียว นับว่าเป็นวิธีการแต่งตั้งที่เป็นระบบและพึ่งตัวบุคคลน้อยลง (แม้จะยังพึ่งบ้างคือพึ่งให้เป็นแหล่งให้หาบุคคลให้ ไม่ได้เป็นการวางระบบอย่างเป็นทางการเต็มร้อย)
ที่สำคัญคือได้สร้างวิธีการเลือกที่ไม่ยึดบุคคลหนึ่งบุคคลใดเป็นตัวตั้ง
การจัดสัดส่วนที่มาของกรรมการอย่างดี จะสร้างสมดุลด้านอาชีพ ความชำนาญและได้กลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลายเข้ามาอยู่ร่วมกัน เป็นการสะท้อนภาพใหญ่ของสังคมได้ดีขึ้น
อายุของกรรมการแต่ละคน กรรมการที่มาโดยตำแหน่ง
(ก) มีวาระตามตำแหน่งที่ตนครองอยู่ กรรมการที่มาจากการแต่งตั้ง
(ข) ควรกำหนดให้เป็นไปตามอายุของผู้แต่งตั้งเข้ามา เช่น ถ้ารัฐบาลเป็นผู้ตั้ง เมื่อพ้น 3 เดือนจากอายุของรัฐบาลชุดนั้น กรรมการที่มาตามโควต้านี้ก็หมดวาระโดยอัตโนมัติ เพื่อไม่ให้เกิดการสร้างฐานอำนาจข้ามเวลา และไม่ให้ผู้ที่รับช่วงการบริหารงานการเมืองคณะต่อไปเกิดความลำบากใจหรือทำงานไม่ได้ ต้องเกิดการบีบบังคับทั้งทางตรงและทางอ้อมให้ลาออก หรือเปลี่ยนนอกวาระ สร้างความปั่นป่วนโดยใช่เหตุ ส่วนกรรมการที่มาจากากรเลือกตั้ง
(ค) อยู่ตามวาระที่กำหนด เว้นแต่ที่มาตามการเลือกของคณะกรรมการที่บริหารสมาคมหรือองค์กรใด ให้มาตามวาระของคณะกรรมการสมาคมนั้นๆ
อาจจะเป็นที่น่าเสียดายอยู่บ้าง ถ้ากรรมการที่มาจากการแต่งตั้งตาม (ข) และมาจากสายอาชีพที่ทำงานได้ดีมีประโยชน์ต่อรัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริงที่จะต้องหมดวาระไปด้วยตามรัฐบาลที่แต่งตั้งตนเข้ามา แต่ต้องถือว่าเป็นต้นทุนที่ต้องยอมรับ และถ้าหากว่าทำงานได้ผลจริงก็อาจจะได้รับการแต่งตั้งใหม่ก็ได้
อาจจะมีผู้แย้งว่า รัฐบาลเข้ามาบริหารประเทศ เป็นผู้รับผิดชอบผลงานทั้งปวง ก็ต้องมีอำนาจเต็มในการตั้งกรรมการทั้งคณะของรัฐวิสาหกิจ ไม่เช่นนั้นก็ทำงานตามนโยบายไม่ได้
การคิดเช่นนั้นเป็นการคิดแบบ “ใครชนะ ก็รวบหัวรวบหางได้ไปหมด” ทั้งๆ ที่บางครั้งรัฐบาลเป็นรัฐบาลผสม และประเทศที่มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร ยากที่จะเกิดกรณีที่คณะรัฐบาลได้เสียงจากประชาชนเพียงพรรคเดียวทั้งประเทศ ระบบประชาธิปไตยคือการบริหารโดยผู้มีเสียงข้างมาก แต่ก็ต้องดูแลรับฟังเสียงข้างน้อย
การให้ใครก็ตามที่เป็นฝ่ายคุมอำนาจรัฐ ได้คุมรัฐวิสาหกิจแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด เป็นการสร้างอำนาจเผด็จการที่ขาดการตรวจสอบขึ้นมา
อีกประการหนึ่ง ก็ทำให้เกิดความไม่แน่นอน และไม่ต่อเนื่องในรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นองค์กรที่มีชีวิตยืนยาวกว่าคณะบุคคลหนึ่งคณะบุคคลใดที่ได้อำนาจรัฐ ซึ่งเปลี่ยนแปลงบ่อยกว่า
ประการสุดท้าย ถ้าฝ่ายใดเข้ามายึดครองอำนาจการเมืองยาวนาน ถ้าไม่มีฝ่ายอื่นๆ เข้าร่วมรับรู้การบริหารด้วย การครอบครองตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจไว้ทั้งหมด ทำให้พรรคการเมืองอื่นๆ ขาดการเรียนรู้ พรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลครั้งแรกหรือเว้นวรรคการเป็นรัฐบาลมานานต้องเรียนรู้ใหม่ทั้งหมด ซึ่งน่าจะเป็นผลเสียต่อรัฐวิสาหกิจเอง
เพราะจะต้องมีช่องของการเรียนรู้และตั้งต้นใหม่
การใช้แนวทางตามที่นำเสนอมาโดยย่อๆ ข้างต้น น่าจะทำให้การเปลี่ยนแปลงผู้มีอำนาจการเมือง การเทือนถึงรัฐวิสาหกิจแค่ 2 ประเด็นคือ กระเทือนกรรมการตัวแทนฝ่ายการเมือง และกระเทือนนโยบายหลักของรัฐวิสาหกิจเฉพาะส่วน ซึ่งต้องดำเนินไปให้สอดคล้องกับนโยบายใหญ่ของรัฐบาล
ผู้เขียนได้เคยเขียนบางประเด็นไว้ในหนังสือชื่อ “บรรษัทภิบาล เรื่องที่นักลงทุนและกรรมการต้องรู้” เมื่อปี 2545 ขอนำเรื่องเกี่ยวกับสัดส่วนกรรมการของกองทุน CaIPERS ซึ่งเป็นกองทุนบำนาญภาครัฐของมลรัฐแคลิฟอร์เนียมาอ้างอิง ณ ที่นี้
CaIPERS มีกรรมการ 13 คน แยกเป็น 3 กลุ่มคือ (ก) มาโดยตำแหน่ง (ข) มาจากการแต่งตั้ง และ (ค) มาโดยการเลือกตั้ง
ไม่ว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือมาจากการเลือกตั้ง มีการกำหนดที่มาอย่างชัดเจนตัวอย่างเช่น
มาโดยตำแหน่งก็คือ ผู้ทำงานด้านการเงิน การคลัง และงานบุคคลของมลรัฐ
มาโดยการแต่งตั้ง จะมีการระบุผู้แต่งตั้งไว้ชัดเจน และระบุด้วยว่าจะต้องตั้งจากองค์กรไหนแปลได้ว่า มีอิสระที่จะแต่งตั้ง แต่ต้องอยู่ในขอบเขตที่กำหนด กรณีข้างต้นระบุให้ผู้ว่าการมลรัฐแต่งตั้งได้ 2 คน จากองค์กรที่กำหนดและจากอาชีพที่กำหนด และให้ประธานสภาผู้แทนร่วมกันอนุกรรมการกฎหมายของรัฐ แต่งตั้งได้ 1 คน
ที่เหลืออีกครึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้งของสมาชิก โดยซอยแยกลงไปเพื่อให้ได้ตัวแทนสมาชิกครบทุกกลุ่มที่ผลประโยชน์และความสนใจอาจจะไม่ตรงกัน เพื่อให้ทุกกลุ่มมีส่วนมีเสียงอยู่ในคณะกรรมการ
กรรมการคนที่ 13 มาโดยการเลือกตั้ง แต่เป็นการเลือกตั้งกึ่งโดยตำแหน่ง เพราะเลือกมาจากคณะกรรมการข้ารัฐการ (เข้าใจว่าคณะกรรมการนี้เป็นส่วนหนึ่งในข้ารัฐการระดับบริหารของมลรัฐ)
ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ เป็นการเสนอเบื้องต้นเพื่อให้มีทางเลือกอีกทางหนึ่ง เพื่อแก้ปัญหาที่เผชิญหน้ารัฐวิสาหกิจทุกยุคทุกสมัย
โดยหวังว่าจะเป็นการจุดประกายความคิดเพื่อการถกเถียงและหารูปแบบที่เหมาะสมยิ่งขึ้นต่อไป
เมื่อจะนำไปใช้ก็ต้องไม่หวังผลเลิศว่าระบบจะแก้ทุกปัญหาได้ เพราะไม่ว่าคนจะออกแบบระบบดีเพียงใด ก็คนอีกนั่นแหละที่จะเป็นตัวการทำให้ระบบยุ่งเหยิงผิดรูปไปได้
แต่เชื่อว่าการมีแบบแผนน่าจะดีกว่าไม่มี เพราะทำให้บิดเบี้ยวได้น้อยลงและถ้าบิดเบี้ยวไปก็เห็นได้ชัดขึ้น
ไพบูลย์ วั ฒนศิริธรรม
30 ต.ค. 49
อ้างอิง
บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย นาย ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม ใน ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม
เว็บไซต์ ต้นฉบับ https://www.gotoknow.org/posts/56474